¿Es el pago bajo protesta un acto consentido por el administrado?

Es conocido por todo el que recientemente haya tenido un litigio ya sea judicial o administrativo, que la administración de justicia enfrenta actualmente una crisis aguda. Como usuarios de la administración pública, nos enfrentamos a diario a decisiones de parte de las autoridades que podrían incluso considerarse arbitrarias. Entre los casos denunciados más comúnes encontramos:

1. la criminalización de ciudadanos por supuestos delitos de defraudación tributaria en perjuicio del Estado de Nicaragua -que si bien es cierto es obligación de todo ciudadano el pago de tributos para sufragar el gasto público, también es cierto que la simple falta de pago no necesariamente constituye delito-;
2. la negativa por parte de la administración pública de emitir solvencias fiscales, constancias de matrícula, constancias de no retención y otro tipo de documentos fiscales por razones no necesariamente establecidas en la ley, incluso a pesar de estar solventes y;
3. el bloqueo en los sistemas de aduana a agentes aduaneros como medio de presión para el pago de tributos que están siendo objetados en vía contencioso administrativo, entre otros.

Se ha vuelto habitual que la administración pública utilice distintos mecanismos de presión que van desde entorpecer las operaciones de un contribuyente hasta acusar criminalmente a ciudadanos, todo encaminado a obligar a un contribuyente a cumplir la pretensión de la administración pública, a pesar de haber hecho uso de los recursos administrativos que establece la ley de la materia.

Es así que en muchos casos, en un total desprecio por los derechos de los contribuyentes, la administración pública los presiona a cumplir sus requerimientos mediante estas medidas coercitivas, viéndose obligados los usuarios a hacer pagos sin haber obtenido aún una sentencia firme en sus correspondientes reclamos administrativos o judiciales, todo con el ánimo de poder continuar sus operaciones en una aparente normalidad.

No debe sorprendernos la existencia de este tipo de arbitrariedades por parte de la administración pública. Precisamente para ello nace la jurisdicción de lo contencioso administrativo que tiene por objeto como lo indica su artículo primero: «regular la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, para el debido respeto y cumplimiento del principio de legalidad establecido en el artículo 160 de la Constitución Política de la República, en lo que respecta a la tutela del interés público y los derechos e intereses de los administrados«. A su vez, el artículo 160 de nuestra carta magna establece: «La administración de la justicia garantiza el principio de la legalidad; protege y tutela los derechos humanos mediante la aplicación de la ley en los asuntos o procesos de su competencia«.

Es por ello que muchos contribuyentes han optado por iniciar sus reclamos administrativos y al verse presionados por estos medios coercitivos se ven obligados a pagar bajo protesta y continuar con sus reclamos en la vía administrativa y judicial con la esperanza de ser resarcidos en el futuro al obtener resolución firme que confirme la violación a sus derechos.

En la práctica, en algunos casos se ha observado que la administración pública continúa estos procesos administrativos y vías judiciales como en derecho corresponde. No obstante, luego de recibir el pago de los tributos correspondientes bajo la presión efectuada, solicitan la inadmisibilidad del proceso basado en lo que la doctrina define como acto consentido, o solicitan al órgano jerárquico superior la inadmisbilidad alegando la existencia de una supuesta transacción por haberse efectuado el pago.

Es común ver entonces a la administración pública solicitar la inadmisibilidad de la acción contencioso administrativo basado en el artículo 18 de la Ley 350 «Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo» que establece: «… no se admitirá la acción en la vía de lo contencioso-administrativo en contra de: 1) los actos consentidos expresamente…«. Sobre este punto, la misma Corte Suprema de Justicia ha indicado en vasta jurisprudencia lo siguiente: «… en relación al consentimiento, esta sala considera necesario dejar claro sobre el consentimiento de un acto que puede ser expreso o tácito. Hay consentimiento expreso, cuando el administrado a quien va dirigido se adhiere espontánea y voluntariamente a las determinaciones o decisiones que implican el acto; y hay consentimiento tácito cuando una vez aplicado el acto, no lo impugnan dentro de los plazos legalmente establecidos para ello. El consentimiento bajo cualquiera de estas dos formas genera la improcedencia del amparo contra el acto consentido. También es criterio de esta sala que no procede el amparo cuando se endereza contra actos que son una consencuencia de otros que la ley califica como consentidos. Al respecto del consentimiento, el constitucionalista Ignacio Burgoa explica que: «en materia de amparo, el consentimiento se traduce en la realización de hechos por parte del agraviado, que impliquen principalmente su disposición de cumplir el acto o la ley reclamados» (Sentencia No. 278 de las 10:49 a.m. del 10 de septiembre del 2008).

Lo anterior tiene lógica y trascendencia jurídica pues cuando el contribuyente ha VOLUNTARIAMENTE consentido el acto, existe entonces un consentimiento expreso que no puede ser sujeto de reclamo posterior. O bien, el no hacer uso de los recursos existentes se entiende como una renuncia tácita del contribuyente. Cabe entonces preguntarse: ¿Es el pago bajo protesta un hecho consentido?

Al hacer el pago bajo protesta, el contribuyente está dejando constancia de que efectúa el pago motivado por las arbitrariedades a las que está siendo sometido, y lo hace únicamente para poder continuar con sus operaciones sin que ello implique una renuncia a su derecho.

Si le consultamos a la administración pública, posiblemente entenderá el pago bajo protesta como un hecho consentido. No obstante, dada la relevancia que este tema ha tomado en la actualidad, debo referirme a lo que el maestro Ignacio Burgoa -uno de los constitucionalistas más citados en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia – establece, cuya opinión ha sido expresada por nuestro máximo tribunal en las siguientes sentencias: (i) número 17, de las 10:48 a.m. del 15 de enero del 2014, (ii) número 14 de las 10:45 a.m. del 15 de enero 2014, (iii) número 278 de las 10:49 a.m. del 3 de septiembre del 2008 Considerando IV, (iv) número 520 de las 10:45 a.m. del día 17 de noviembre del 2009, Considerando I y, (v) número 568 de las 10:53 a.m. del 24 de noviembre del 2010, y que por su relevancia transcribo a continuación: «En materia de amparo, el consentimiento se traduce en la realización de hechos por parte del agraviado, que impliquen principalmente su disposición de cumplir el acto o la ley reclamados. Desde luego, dicha realización debe ser voluntaria, producto del libre arbitrio del agraviado, exenta de coacción de cualquier naturaleza, pues de lo contrario lógicamente no habría lugar al consentimiento, ya que este por esencia es un fenómeno netamente volitivo e intencional…«.

De igual forma, el mismo jurista Ignacio Burgoa al hacer la cita anteriormente expresada hace también referencia al criterio de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Mexico y dice al pie de página luego de la cita anterior: “Así lo ha sostenido la jurisprudencia de la Suprema Corte en la tesis 2 de Compilación 1917-1965. Pleno. Debe subrayarse que, debiendo ser el consentimiento de la ley o acto reclamado expreso, voluntario y sin presión o coacción alguna para que se configure la causa de improcedencia que prevé la fracción XI del artículo 73 de la Ley, el pago bajo protesta que efectúe el quejoso no entraña tal consentimiento, pudiendo impugnar la ley conforme a la cual se le haya cobrado el impuesto pagado dentro del término de quince días contados a partir de la fecha de tal pago. Así lo ha sostenido el Tribunal Pleno de la Suprema Corte en la ejecutoria dictada el 20 de agosto de 1970 en el amparo en revisión 3812/59 promovido por Kodak Mexicana Ltd., ejecutoria cuya parte condicente aparece publicada en el informe de la Presidencia de 1970, págs.. 277 y 278” (Pie de página No. 550, Ignacio Burgoa, El juicio de Amparo, Editorial Porrúa, Cuadragésima tercera edición, Quinta reimpresión, página 469).

Es así entonces, que en estricta aplicación del principio de legalidad y basado en los criterios jurisprudenciales y doctrinales, el pago bajo protesta no puede ni debe entenderse como un consentimiento expreso del contribuyente, y su demanda contencioso administrativa no debe ser sujeta de inadmisibilidad por tal motivo. Por el contrario, los magistrados de la sala contencioso administrativo deben poner especial atención no sólo al fondo del asunto reclamado sino a las circunstancias arbitrarias a las que fue sometido el usuario de la administración pública y dar así cumplimiento al principio más sagrado de todo sistema jurídico como es el principio de legalidad.

Es necesario recordarle a los funcionarios públicos que el ejercicio de su profesión está limitado por la misma constitución política, la que en su artículo 183 establece: «ningún poder del Estado, organismo de gobierno o funcionario tendrá otra autoridad, facultad o jurisdicción que las que le confiere la Constitución Política y las leyes de la República«.

De igual forma, deben recordar lo que establece el artículo 432 y 433 del Código Penal de la República de Nicaragua: «432. Abuso de autoridad o funciones. La autoridad, funcionario o empleado público que con abuso de su cargo, o función, ordene o cometa cualquier acto contrario a la Constitución Política de Nicaragua, leyes o reglamentos en perjuicio de los derechos de cualquier persona, será sancionado con pena de seis meses a dos años de prisión e inhabilitación para ejercer el cargo o empleo público de seis meses a cuatro años» y «433. Incumplimiento de deberes. La autoridad, funcionario o empleado público que sin causa justificada omita, rehúse o retarde algún acto debido propio de su función, en perjuicio de cualquier persona, será sancionado con pena de seis meses a un año de prisión e inhabilitación para ejercer el cargo o empleo público por el mismo período«.

Confío que en los innumerables casos que están siendo sometidos a la Corte Suprema de Justicia en la actualidad, se respeten las garantías de los usuarios de la administración pública y en vez de ratificar violaciones a los derechos de los administrados, se haga un fuerte llamado de atención y se impongan las sanciones correspondientes a aquellos funcionarios públicos que sin temor ni pudor violentan dicho principio de legalidad. Solo así podremos hablar efectivamente de la existencia de un Estado de derecho, pues de nada sirve tener una serie de leyes tendientes a proteger los derechos de los administrados, si en la aplicación de dichas leyes se pierde su esencia protectora. Está en manos de los encargados de administrar justicia el evitar el quebrantamiento del principio de legalidad, para cuyo objetivo fue creada la jurisdicción de lo contencioso administrativo.