La asistencia transfronteriza para el cobro de deudas tributarias, una herramienta poderosa para la recaudación fiscal.

En artículos anteriores, he hecho referencia a las ventajas del intercambio de información con fines tributarios, y como los Estados que intercambian información con fines fiscales de forma efectiva, han podido incrementar su recaudación fiscal de forma sustancial. Entre los distintos mecanismos que existen para tal fin, destacan los siguientes: (i) el intercambio de información previa solicitud (EOIR): que se refiere a aquella situación en que la autoridad competente de una jurisdicción solicita información específica a la autoridad competente de otro país sobre la base de un acuerdo internacional en vigor entre ambas jurisdicciones; (ii) el intercambio automático de información (AEOI): que se produce cuando la autoridad competente de dos jurisdicciones intercambian, sin solicitud previa y de forma periódica, información predefinida y de conformidad con un acuerdo internacional; (iii) el intercambio espontáneo de información (SEOI): que permite facilitar información que sea previsiblemente relevante para una autoridad competente extranjera y que no haya sido solicitada previamente, siempre que haya un acuerdo internacional en vigor que permita el SEOI entre ambas jurisdicciones; (iv) un examen tributario simultáneo: que es un acuerdo entre dos o más jurisdicciones para examinar, al mismo tiempo los asuntos tributarios de una persona o personas en las que tienen un interés común o conexo.

A pesar de la existencia de dichas herramientas para el intercambio de información con fines fiscales, la información intercambiada únicamente permite la identificación de aquellas obligaciones tributarias o activos en el extranjero no declarados o reportados, y que son sujeto de tributación en otro país. A pesar del éxito de estas herramientas, éstas solo permiten hacer posible la determinación de la obligación tributaria pero no garantizan la recaudación fiscal. Es por ello, que también existen otras herramientas destinadas para tal fin, tales como la asistencia transfronteriza en el cobro de los créditos tributarios (CBAR, siglas en inglés para Cross-border assistance in the recovery of tax claims).

Según el manual para establecer una función de asistencia transfronteriza para el cobro de deudas tributarias, la CBAR es una forma de cooperación internacional en materia tributaria que permite a las jurisdicciones ayudarse mutuamente a recuperar un crédito tributario si sigue pendiente total o parcialmente tras agotar todas las facultades legales y procedimientos administrativos domésticos adecuados para el cobro. Es una herramienta que tiene como función que una autoridad tributaria supere su limitación territorial para el cobro de créditos tributarios en un contexto transfronterizo. (OCDE (2023), Un manual para establecer una función de asistencia transfronteriza para el cobro de deudas tributarias, OCDE, París, http://www.OECD.org/tax/documents/manual-para-establecer-una-función-de-asistencia-transfronteriza-para-el-cobro-de-deudas-tributarias.pdf)

El manual indica que los pasos claves de la CBAR son los siguientes, los cuales a su vez nos ayudan a comprender el alcance de la herramienta:

• Paso 1: Una autoridad tributaria emite una liquidación tributaria a un contribuyente de acuerdo con su legislación doméstica y sus normas administrativas/procedimientos exigiendo el pago de los impuestos liquidados.
• Paso 2: En ausencia de pago voluntario, la autoridad tributaria intentará recuperar el impuesto pendiente utilizando sus leyes, políticas y procedimientos tributarios domésticos. Antes de solicitar la CBAR a otra jurisdicción, deben agotarse todas las medidas apropiadas previstas en la legislación y los procedimientos administrativos domésticos.
• Paso 3: Cuando los esfuerzos para recuperar la deuda tributaria total o parcialmente no tienen éxito a nivel doméstico, la autoridad tributaria determina si es apropiado solicitar ayuda a otra jurisdicción en virtud de un acuerdo internacional que esté en vigor entre las dos jurisdicciones. Este puede tener lugar si (i) el deudor tributario permanece en la jurisdicción pero tiene activos en otra jurisdicción o; (ii) el deudor tributario ya no se encuentra en la jurisdicción y tiene activos en otra jurisdicción. Si se opta por la CBAR, la autoridad competente de la jurisdicción requirente presentará una solicitud a la autoridad competente de la jurisdicción requerida. Una solicitud de CBAR implica el empleo de personal y la dedicación de recursos en la jurisdicción requerida. Se espera que la jurisdicción requirente demuestre que se han agotado todas las medidas domésticas adecuadas para el cobro y la recuperación. Además, la jurisdicción requirente podrá facilitar información sobre la disponibilidad de activos en la jurisdicción requerida (por ejemplo, fondos en cuentas bancarias o la identificación de otros activos mantenidos en la jurisdicción requerida) que puedan ser objeto de recuperación.
• Paso 4: La autoridad competente requerida evalúa la solicitud de asistencia y determina si es apropiada teniendo en cuenta si existe un acuerdo internacional que proporcione la base jurídica para esta forma de asistencia administrativa entre las dos jurisdicciones, si la solicitud está dentro del ámbito de aplicación de dicho instrumento jurídico internacional, si la solicitud cumple las condiciones de dicho instrumento jurídico internacional, así como cualquier acuerdo administrativo para la CBAR que pueda existir entre las dos jurisdicciones. Una solicitud puede ser aceptada o rechazada, total o parcialmente.
• Paso 5: La jurisdicción requerida aplica sus propias leyes, políticas y procedimientos domésticos para recuperar el impuesto pendiente para la jurisdicción requirente, como si se tratara de su propia deuda.
• Paso 6: La jurisdicción requerida informa a la jurisdicción requirente sobre las medidas de cobro emprendidas y los resultados finales. Si la recuperación ha tenido éxito, los importes recuperados se remiten a la jurisdicción requirente.

Uno de los acuerdos multilaterales que incluyen la asistencia transfronteriza para el cobro de deudas tributarias es la Convención sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal (MAAC), la cual ha sido suscrita por 147 países. Cabe destacar que en la región centroamericana, dicha convención se encuentra en vigor en Guatemala (2017), El Salvador (2019), Panamá (2017) y Costa Rica (2013). Honduras ha suscrito la convención (2022) pero aún no ha sido ratificada, y Nicaragua ni siquiera ha suscrito dicha convención ni ninguna otra de las iniciativas de la OCDE en materia de intercambio de información para fines fiscales.

Evidentemente implementar la asistencia transfronteriza requiere no solo de las herramientas internacionales que permitan dichas acciones, tales como los convenios tributarios para evitar la doble tributación (CDIs), la MAAC u otras iniciativas de esa magnitud, sino que también requiere una adecuación de la legislación doméstica para habilitar la ejecución de las medidas cautelares y ejecutivas para el efectivo cobro de las deudas tributarias y su remisión al país requirente.

Es claro que las administraciones tributarias van cerrando el cerco y respondiendo a la movilidad de los activos de los contribuyentes con herramientas que les permitan alcanzar a los contribuyentes fuera de sus fronteras territoriales. Estas medidas son mucho más eficientes que medidas adoptadas de forma doméstica y que demuestran ser ineficientes respecto a los fines que persiguen. Por ejemplo, en Nicaragua se requiere que el representante legal de toda empresa sea un nicaragüense o residente nicaragüense, pero esto en forma alguna garantiza que la autoridad tributaria pueda hacer efectiva el cobro de una deuda derivada de una inversión extranjera. Más bien, en mi opinión representa un obstáculo para el desarrollo de la inversión extranjera directa, y un negocio de alto riesgo para los representantes legales que asumen estas responsabilidades.

Espero ver a Nicaragua algún día formando parte de iniciativas de este tipo, evaluando la implementación de un network de tratados para evitar la doble tributación, y adhiriéndose a las herramientas internacionales que permitan una recaudación conforme a normas claras, transparentes y sobre todos que permitan certeza y previsibilidad para los contribuyentes, y tal vez así nos alejemos de prácticas dañinas que solo crean incertidumbre al contribuyente y espantan la inversión.